内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制
内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制
【 作 者】张小明
【作者简介】张小明 南京大学硕士研究生
【内容提要】本文首先简要分析了当代中国公共政策制定的过程，引申出政策输入的概念。并从利益表达和利益综合的视角详细分析了中国政策输入过程中“内部输入”的一般特征。最后试图对内部输入机制下政策输入的若干途径作一具体分析。
【 正 文】
　　自从1951年拉纳和拉斯韦尔的那本标志着政策科学诞生的著作——《政策科学：范围和方法的新近发展》一书问世以来，政策科学获得了长足进展。“政策科学运动”(Policy sciences movement)旷日持久，并形成了所谓的拉斯韦尔—德洛尔政策科学传统的主导范式。那么，何谓公共政策呢？
　　一、问题的提出：中国政策制定的过程分析
　　所谓公共政策，就是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则（注：陈庆云：《公共政策分析》第9页，中国经济出版社，1996年。）。笔者之所以采用此种界定，基于两点原因：其一，从更本质的意义上说，公共政策无非是政府调整社会公共利益的一种工具，公共政策本质上反映、调节的是一种社会利益关系。从利益的视角观之，整个公共政策过程就是一个公共利益分配的过程。而那些在中国普遍存在的所谓“争政策”现象，无非争的是利益，所谓的“政策资源”的说法，也无非是从政策的实施会带来一定的利益这个意义上说的，而绝不是指政策本身就是一种社会资源。其二，结合中国的实际情况，当代中国政府在公共政策制定过程中发挥了极其重要的作用。如果说西方的政策制定过程是一个社会互动过程的话，那么中国的政策制定过程则完全是在政府的主导下进行的。然而，必须说明的是，在当代中国的实际政治下，这里的政府概念的内涵应有所扩大，包括党组织和政府组织，而且党组织是政府机构的核心，更是制定公共政策的核心主体即政策中枢，不理解这一点，就无法解释当代中国的公共政策，更不用说试图解读当代中国公共政策制定的过程了。
　　对于公共政策制定，通常有广义和狭义两种理解（注：陈振明：《政策科学》第212页（公共管理与政策分析丛书，MPA Series），中国人民大学出版社，1998年。）。琼斯、安德森把它理解为政策形成(Policy-formation)或政策规划(Policy-formulation)，指从问题构建、目标确定到方案选择以及合法化的过程；而德洛尔则从广义上把它理解为整个公共政策的生命过程，包括政策制定阶段和后政策制定阶段。本文采用广义的理解，并结合伊斯顿的政治系统理论，运用阿尔蒙德和鲍威尔所提出的作为比较政策过程和方法的结构功能主义的分析框架，将当代中国公共政策制定过程即政策过程粗略地划分为三大阶段：政策输入、政策输出、政策反馈。
　　政策输入即向政策制定系统提出的要求和支持，这种输入来源于政策制定系统的外部环境和政策制定系统内部本身。来源于系统内部的政策输入有时叫“内部输入”。而从社会利益的角度来看，政策输入的过程也就是进行利益表达和利益综合的过程。利益表达是社会中某个集团或个人提出政策要求的过程，它是政策过程的逻辑起点；利益综合则是指决策者将各种利益要求转变成可供选择的重大备择方案的过程。利用表达以及进一步的利益综合的过程共同构成了政策输入过程。如果这种被表达并综合的利益要求获得了大量政治资源的支持，那么它们就会成功地“进入”或“接近”政策制定系统，成为重大的政策选择。这也就意味着政策议程得以建立，政策问题有可能得以解决。依据伊斯顿的政治系统理论，此时政策问题进入到政策制定系统中，在政策制定系统内部会经历一个转换过程，然后成为权威性的政策输出即具有约束力的公共政策。然而，由于众所周知的中国公共政策制定过程中的“黑箱”特征，无法对内部转换过程作具体分析，只能从较宏观的层面上对决策过程作一简要分析。鉴于此，笔者这里所指称的政策输出是一种大输出，包括决策和执行即公共政策的制定和执行。决策的过程就是把有效的利益要求转换为权威性的公共政策的过程，这是政策过程的核心。公共政策出台以后并不能立即对目标群体的利益产生直接的影响，这里还有一个将政策意图转换为政策行为或政策结果的过程即政策执行的过程。与此相适应，在整个政策输出过程中，通过政治文化的桥梁作用，政策输出所产生的政策结果会进一步反馈到政策制定系统即形成政策反馈回路，并对政策制定系统的未来政策行为产生影响。
　　由以上分析可以看出，整个公共政策制定是一个动态过程，“它不仅仅是一项决议，而且包括目的、计划、规划以及实现它们的程序”（注：［美］E.R.克鲁斯克等主编：《公共政策辞典》第32页，上海远东出版社，1992年。）。在政策过程诸阶段中，政策输入无疑是一个极其重要的阶段。一项利益要求如果不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统，那么它们永远也不可能得到满足。就此而言，研究政策输入过程中利益表达和利益综合的特征以及方式、途径就显得十分重要。结合中国的实际情况，下文拟对这些问题作一番简要分析。
　　二、分析的框架：利益表达和利益综合

内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制