政府领导体制与行政效率研究
政府领导体制与行政效率研究
【 作 者】李平
【作者简介】作者单位：汕头大学法学院
【内容提要】提高行政效率是政府机构改革的目标之一。本文从影响行政效率的深层次原因——政府领导体制入手，论述了政府领导体制的改革对于提高行政效率具有的根本性意义。并在分析行政效率低下的体制性原因的基础上，探讨了政府领导体制改革、提高行政效率的六项原则。与此同时，结合我国实际提出了四条对策建议，力求在理论上深化对行政效率问题的研究，在实践上对行政效率的提高取得突破性进展。
【关 键 词】领导体制/行政效率/政府/体制改革
【 正 文】
　　效率是一个与管理有着密切关系的概念，是管理的基本目标之一。行政效率是政府管理的核心概念，在本文指政府在实现行政目标过程中的产出与投入的比率。在我国政府管理中，往往重视工作过程与投入，却忽视结果和产出，从而导致行政效率低下。这一问题已引起人们的广泛关注。
　　 一、行政效率低下的体制性原因
　　行政效率低下的表现很多，常见的有办事拖拉，无人负责，互相推诿，互相制肘，人浮于事，讲究排场，等等。造成行政效率低下的原因是多方面的，但根本原因在于领导体制方面。
　　领导体制是指为了实现领导意图和领导职能的机构设置以及管理权限划分的制度，它涉及到组织层次与管理幅度、领导机构内部各部门之间的职责与权限的划分，以及领导机构外部的职权关系等内容。政府领导体制对行政效率具有根本性影响，具体来说，涉及到以下几个方面的问题：
　　第一，组织层次与管理幅度的关系问题。组织层次是纵向组织结构的等级层次，管理幅度是横向组织的管理控制跨度，即一个管理者能够直接管辖的人员数目。这个数目是有限的，超过了限度，就需要将组织划分为若干层次。组织中的管理幅度与组织层次之间的关系具有一定的规律性，当组织规模一定的情况下，较大的幅度意味着较少的层次，较小的幅度意味着较多的层次。一般情况下，层次越多，信息沟通越迟缓，信息失真的可能性越大；管理幅度越宽，协调越困难，以致官僚机构膨胀，行政效率低下。因此，组织的纵向分层和横向划分要符合两者关系的规律性。目前，世界上约200个国家中，8个微型小国只设中央一级政府，有25个国家设立中央和地方两级政府，67个国家设立三级政府，如美国这样的大国是以三级制政府为主。（注：转引自孙学玉、陈开颜：《当前我国行政机构存在的几个突出的问题》，《新华日报》，1998年1月8日。）我国目前设立的是五级制政府：国务院—省（市）—地（市）—县（市）—乡（镇），加上每级政府内部再设置3—4个层次，如此多的层次往往导致机构臃肿，行政效率低下。又由于我国长期政企不分，政事不分，横向划分过细，推诿扯皮现象严重，直接影响行政效率。因此，尽可能减少政府的组织层次，并科学地配置相应的幅度，才有可能实现行政高效率。
　　第二，职权关系问题。职权是以正式职位和对奖惩的控制为基础的要求下级服从的权力。政府的职权包括外部的职权和政府机构内部的职权。政府外部的职权包括纵向层次的中央对地方政府的职权、上下级职权，以及政府对企业、公共事业的职权。在我国中央政府与地方政府、上下级政府的职权关系中，虽然经过几次简政放权，但仍存在权力过分集中的现象，使地方政府或下级政府自主权不够充分，影响政府决策的科学性、合理性，障碍行政效率的提高。我国政府与企业、公共事业的职权关系虽几经调整，但仍未真正理清，一些政府热衷于企业生产经营活动，使企业受到很大的束缚，并对政府产生一种依赖性，甚至助长政府的寻租行为，严重影响企业乃至地区经济与社会的发展。政府忙于具体事务，往往忽略事关方向性、全局性的大事，导致行政效率总体下降。政府内部职权关系包括内部纵向层次与横向部门之间的关系，以及直线职权与参谋之间的关系。我国地方政府部门林立、职能交叉现象较为普遍，直接影响行政效率。有些政府的参谋职权侵犯直线职权，对下发号施令，使直线职权与参谋职权关系混乱，甚至滋生腐败现象。在这种情况下，参谋职权没有起到辅助直线职权的作用，反而削弱了直线职权，由此降低了行政效率。
　　第三，公共部门的产权关系问题。公共部门的产权不清晰是导致行政效率低下的一个带有根本性的原因。因为由公共部门提供的公共产品具有排他性和非竞争性，市场机制在公共产品领域难以实现社会资源的最优配置，从而有可能造成行政效率低下。
　　 二、政府领导体制改革的原则
　　基于对政府领导活动基本规律的认识，在政府领导体制改革中必须遵守如下原则，从而保证政府领导体制改革的科学性、合理性。
　　第一，与社会主义市场经济相适应的原则。适应社会主义市场经济的发展是当前政府领导体制改革的第一项原则。为适应社会主义市场经济发展的需要，政府必须从生产经营活动中退出来，作为经营秩序的维护者，从社会公正的角度调节经营活动当事人的行为。政府的主要作用是用宏观调控职能来规范和引导市场：通过制定发展战略、规划和产业政策来促进经济结构的调整；通过制定规范市场行为的法律和法规反对不正当竞争等市场失范行为；通过金融政策、财政政策引导市场投资趋向；对市场走势进行预报。此外，政府需加强社会公共事业管理职能，向公众提供市场无法提供或不愿提供的公共产品，如环境保护、社会保障、基础设施、国民教育、科技开发、维持社会公共秩序等。在市场自身独自完成资源配置、市场自主调节商品价格方面，政府给予支持但并不完全放弃对市场的干预，在事关国计民生的重大经济问题上，政府要进行一定的干预。
　　第二，政企分开、两权分离的原则。转变政府职能，就需要按照政企分开原则，理顺政企关系。我国经济体制改革进行了许多年，国有企业改革近年来也取得了实质性进展，但政企分开问题始终未得到很好的解决。究其原因，在于国有企业为国家所有，国家作为企业的拥有者自然关心企业的资产、经营和发展，企业难以摆脱政府的行政干预。实行政企分开，并不意味着政府对国有企业可以不管，尤其现在我国国有资产流失相当严重，化公为私现象也常出现，政府必须管好国有资产的保值、增值问题。中共中央在《关于经济体制改革的决定》中指出：“过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈，根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权和经营权是可以适当分开的。”由此可见，按照两权分离的原则，把国有资产的所有权与经营权适当分开，是实现政企分开的根本性问题。
　　第三，效能与效率原则。行政效率是与效能密切关联的概念，为此，我们引入“效能”的概念。效能是指实现预期目的的适应性和能力。行政效率是行政
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