“审计风暴”之后该刮什么风暴
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炎炎6月,李金华再掀审计风暴。今年的审计报告让我们喜忧交集。喜的是国家审计署继续忠实地履行职责,2005年的“审计风暴”依旧风头强劲;忧的是披露的问题依然触目惊心,可谓“老账”尚未偿清,“新债”又如潮而至。面对“仍然触目惊心”的审计账单,尤其在一些问题上“屡审屡犯”的现实,我们有理由怀疑,“审计风暴”还能刮多久?我们不能不思考这样一个问题:如何从源头上治理预算违规频发——至少使审计“清单”不再那么“触目惊心”?
蔡 霞:大学教授
周士君:审计工作者
邬凤英:记者
仅靠“屡审”对付不了“屡犯”
记者:每次审计报告公布就会刮起“审计风暴”,这实际上已经成了中国社会和政治生活中一种“现象”,您如何看待这种“现象”?
蔡霞: 我觉得审计报告所以能够掀起“风暴”,主要是这样几个原因:第一是违法违规的资金数额巨大,动不动就几十亿、几百亿。在一般老百姓看来,这简直是天文数字;再有,审计风暴也显示了新一代领导人反腐败的决心和胆量。
周士君:近年来,审计监督之所以“风暴”频频,并形成了一种独特的社会现象,恐怕跟我们现有的监督体制有关。因为监督体制中有不健全或不完备的因素存在,监督力度的大小就往往取决于监督者的作为程度了。于是,遇到有作为的执法者,监督力度便陡然增强,从某种程度上而言,就是执法者作为与不作为之间形成的“压差”。假若我们的监督机制健全,无论谁来执法,无论是张金华还是王金华出任审计长,其监督力度便不会出现人为的“压差”,又哪里还有“风暴”可言。故只有建立合理而完备的监督制度,使监督力度不会因人而异,因时而异,“风暴”现象也便自行消失。
记者:今年的审计报告,与往年有没有不同?
周士君:今年的报告更加增强了理性分析的力度,通过精辟的理性分析,不仅使报告触及到了审计成果的实质,而且提高了报告的立意层次。
蔡霞:好像没什么不同。金额差不多,涉案的部门差不多,违规的手段也差不多。如果说有什么新意的话,是突出了对金融单位,特别是四大金融资产管理公司的审计。还有,对于更多涉及百姓利益的问题加强了审计力度,比如医疗问题,学校的违规收费问题,专项资金被侵占等问题。
记者:涉案部门还真差不多,如国家体育总局、水利部和科技部等,简直是屡审屡犯。为什么会这样?
周士君:“屡审屡犯”是审计权威缺位的必然结果!对于那些部委来说,与审计署,既级别相当,又同为政府部门,其真正的权威与那些违纪单位相比实在也大不到哪里去,于是就出现了“审计难、执行更难”的审计监督瓶颈。此种状况愈往下走也愈严重,这也是地方审计机关很难刮起“审计风暴”的原因所在。
蔡霞:症结在于事后的问责有问题。按理说,审计风暴后面应该是“纪检风暴”、“问责风暴”,甚至是一场公共财政的“改革风暴”。
记者:您认为应该采取什么措施才能遏止“屡审屡犯”?
蔡霞:我觉得一方面要完善问责制,另一方面人大应该积极介入,因为根据我国宪法和法律,政府官员都是由人大任命的,如果人大能够根据审计报告提出质询,就完全可以迫使对问题负有责任的官员引咎辞职。此外,社会舆论的监督也是必不可少的。未来期待能够形成这样一种政治文化,即一旦出现类似问题,不待人大等权力机关采取行动,相关的官员就自动辞职,以示负责。
周士君:在现有条件下,面对那些责任官员,审计机关并非无计可施。如尽快建立审计结果共享机制,使审计成果充分为公检法等司法机关所用。毕竟审计机关揭示出的一些违纪问题,不仅大都翔实准确,而且可以省去司法机构为取证而投入大量的精力,加快了办案的力度和节奏。尤其对于经济犯罪事项来说,审计结果反映出的问题往往不用任何的“转换”,就可以为纪检、监察以及其他司法机构所用。故而在审计机关和司法机构间建立办案“互动”机制,以增强对违纪单位负责人的责任追究力度。这样,才能对责任官员形成一种引咎辞职的压力和威慑氛围。
记者:我有个疑问,把问题端出来了,审计机关是不是就没事了?
蔡霞:审计署的工作就是这样,把“问题端出来”就可以了,揭示问题是审计工作的任务,但是解决问题不是审计部门的工作。审计署只需要考虑审计事实和数据的准确性和权威性,其他的问题它没有能力也没有必要过多考虑。
周士君:问题端出之后,审计机关紧接着是面临如何“执行”的问题,即如何把自己下达的审计决定落到实处。但一个审计决定究竟落实到何种程度,并非全然与审计机关的单方努力成正比。
风暴为何只在上边刮
记者:审计不仅仅是中央的事吧,地方政府也有一个乱花钱的问题。但目前,“审计风暴”主要在中央部门刮起,而在地方却鲜有类似回应,这说明什么?
周士君:现行审计法规定,审计机关在向人大提供报告之前,必须就相同的审计事项向政府提供审计报告。在这种情况下,那些能掀起“风暴”或“旋风”的卖点,早已被审计机关的主管者“过滤”殆尽,所以地方审计机关的报告,一般很难出现像审计署那样的直击违纪问题的核心和痛处的亮点来。当然,其中也不排除一些地方审计机关有“明哲保身”的情形存在。
蔡霞:这是一个制度设计问题。我们国家的审计体制是这样的,地方各级审计机关既对本级人民政府负责,也对上级审计机关负责,上级审计机关从业务上对下级审计机关实行领导,在行政方面,人事关系方面是由本级政府负责管理。所以,让它来审计同级政府,显然会有诸多为难的地方。
记者:这样的双重领导体制,会不会影响地方审计的独立性?
蔡霞:当然会有影响。审计机关属地领导,很难监督地方的最高行政长官。道理很简单,刀刃砍不着刀把,自己不可能监督好自己。
记者:那怎么做才能保证审计的独立性?尤其在审计一些位高权重的政府部门的时候,如何保证审计的独立性?
蔡霞:任何形式的独立性都是有限的,不存在绝对的独立性,都是相对的独立性。另外,独立性体现在两个方面,一个是形式上的独立,即组织机构独立;另一个是精神上的独立,比如说审计长自己能不能做到客观公正,这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”,事实上承认了审计长有精神上的独立。审计长曾经表示,不断后路当不了审计长。其实,在世界上很多国家,当过审计长的人,以后再也不能任公职了,这是公职的最高境界。
不要把一切都交给审计
记者:有意思的是,被点名的部委的态度较往年有了变化,都迅速而平静地做出了回应,表现出一种不慌不忙的沉稳和老练,这种现象又该如何解读?
蔡霞:之前,审计报告没有公开过。当李金华刚刚开始掀起审计风暴的时候,社会首先感到的是震惊和错愕,在很长时间内不知道该如何做出反应,因为许多人无法判断这将带来什么后果。而今年的平静和沉稳,则说明部委们已经意识到“风暴”并不可能给他们造成实质上的“不良”后果。
周士君:这是一种典型的“抗药性”症状!其实这仍然是审计权威缺位引发的后遗症。
记者:是啊,如此下去,建立在“铁面审计长”个人勇气之上的“审计风暴”到底能刮多久,还真是个问题。
周士君:这也是我担心的问题,毕竟掀起如此强劲的“审计风暴”,其策动者是要付出额外的代价和个人风险的。若现在把“强项令”换成“太平官”,“审计风暴”也许当即就偃旗息鼓了。
蔡霞:可以肯定的是,如果现行审计体制、财政预算体制、监督体制等相关制度不发生相应的变化,“审计风暴”是不太可能这样刮下去的。我觉得这应该是我们下一步格外关注的方向。
记者:应该通过什么样的制度创新,才能从根本上解决伴随着审计风暴出现的一系列问题?
蔡霞:我觉得要解决这些问题,也不需要特别的制度创新,在现有的体制框架内就可以解决,即人大要真正有权管住钱袋子。政府每花一分钱都经过人大许可,不经过人大许可一分钱也不能花。此外,凡是人大通过的预算,都应该被视为法律,不经过人大允许擅自变更就要追究法律责任。而现在的制度是,人大实际上管不了预算。
周士君:预算体制的共有缺陷造成过大的预算漏洞,一些单位负责人在公费开支上有过于空旷的“自有裁量”空间。这些都是现行制度无法绕行的障碍。针对时下公共资金面临的风险,除了规范政府预算,使每一笔财政资金的流向都公开透明外,依法削减部门领导在公共开支领域的自由裁量权,健全包括引咎辞职制度在内的责任追究机制,更乃当务之急!
记者:今后政府预算是否应该公开化?这样审计工作是不是就会变得更容易一些,同时也便于让公众监督?
蔡霞:预算应该公开化,而且也必须公开化,接受公众和社会的监督,这不仅是建设公共财政的要求,也是根治财政腐败的不二法门。众所周知,财政预算不公开,容易导致职务腐败和决策失误现象的发生。比如,没有约束的接待费预算很容易导致“吃喝风”和贪污受贿;缺乏监督的工程预算则很容易导致政绩工程、腐败工程的上马等。所以,要防止预算腐败行为,就必须加强对财政预算的管理和监督。无疑,预算公开是实行有效管理和监督的必要前提。只有公开的监督寓于财政预算的全过程,才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。
周士君:政府预算不仅要公开透明,更需要细化。假若预算得不到细化,政府开支就会变得笼而统之,许多违纪支出也便含混其中,甚至瞒天过海,蒙混过关。在科学细化的基础上,人大及社会监督再行到位,审计工作当然也就容易了许多,甚至会变得无事可做。
蔡 霞:大学教授
周士君:审计工作者
邬凤英:记者
仅靠“屡审”对付不了“屡犯”
记者:每次审计报告公布就会刮起“审计风暴”,这实际上已经成了中国社会和政治生活中一种“现象”,您如何看待这种“现象”?
蔡霞: 我觉得审计报告所以能够掀起“风暴”,主要是这样几个原因:第一是违法违规的资金数额巨大,动不动就几十亿、几百亿。在一般老百姓看来,这简直是天文数字;再有,审计风暴也显示了新一代领导人反腐败的决心和胆量。
周士君:近年来,审计监督之所以“风暴”频频,并形成了一种独特的社会现象,恐怕跟我们现有的监督体制有关。因为监督体制中有不健全或不完备的因素存在,监督力度的大小就往往取决于监督者的作为程度了。于是,遇到有作为的执法者,监督力度便陡然增强,从某种程度上而言,就是执法者作为与不作为之间形成的“压差”。假若我们的监督机制健全,无论谁来执法,无论是张金华还是王金华出任审计长,其监督力度便不会出现人为的“压差”,又哪里还有“风暴”可言。故只有建立合理而完备的监督制度,使监督力度不会因人而异,因时而异,“风暴”现象也便自行消失。
记者:今年的审计报告,与往年有没有不同?
周士君:今年的报告更加增强了理性分析的力度,通过精辟的理性分析,不仅使报告触及到了审计成果的实质,而且提高了报告的立意层次。
蔡霞:好像没什么不同。金额差不多,涉案的部门差不多,违规的手段也差不多。如果说有什么新意的话,是突出了对金融单位,特别是四大金融资产管理公司的审计。还有,对于更多涉及百姓利益的问题加强了审计力度,比如医疗问题,学校的违规收费问题,专项资金被侵占等问题。
记者:涉案部门还真差不多,如国家体育总局、水利部和科技部等,简直是屡审屡犯。为什么会这样?
周士君:“屡审屡犯”是审计权威缺位的必然结果!对于那些部委来说,与审计署,既级别相当,又同为政府部门,其真正的权威与那些违纪单位相比实在也大不到哪里去,于是就出现了“审计难、执行更难”的审计监督瓶颈。此种状况愈往下走也愈严重,这也是地方审计机关很难刮起“审计风暴”的原因所在。
蔡霞:症结在于事后的问责有问题。按理说,审计风暴后面应该是“纪检风暴”、“问责风暴”,甚至是一场公共财政的“改革风暴”。
记者:您认为应该采取什么措施才能遏止“屡审屡犯”?
蔡霞:我觉得一方面要完善问责制,另一方面人大应该积极介入,因为根据我国宪法和法律,政府官员都是由人大任命的,如果人大能够根据审计报告提出质询,就完全可以迫使对问题负有责任的官员引咎辞职。此外,社会舆论的监督也是必不可少的。未来期待能够形成这样一种政治文化,即一旦出现类似问题,不待人大等权力机关采取行动,相关的官员就自动辞职,以示负责。
周士君:在现有条件下,面对那些责任官员,审计机关并非无计可施。如尽快建立审计结果共享机制,使审计成果充分为公检法等司法机关所用。毕竟审计机关揭示出的一些违纪问题,不仅大都翔实准确,而且可以省去司法机构为取证而投入大量的精力,加快了办案的力度和节奏。尤其对于经济犯罪事项来说,审计结果反映出的问题往往不用任何的“转换”,就可以为纪检、监察以及其他司法机构所用。故而在审计机关和司法机构间建立办案“互动”机制,以增强对违纪单位负责人的责任追究力度。这样,才能对责任官员形成一种引咎辞职的压力和威慑氛围。
记者:我有个疑问,把问题端出来了,审计机关是不是就没事了?
蔡霞:审计署的工作就是这样,把“问题端出来”就可以了,揭示问题是审计工作的任务,但是解决问题不是审计部门的工作。审计署只需要考虑审计事实和数据的准确性和权威性,其他的问题它没有能力也没有必要过多考虑。
周士君:问题端出之后,审计机关紧接着是面临如何“执行”的问题,即如何把自己下达的审计决定落到实处。但一个审计决定究竟落实到何种程度,并非全然与审计机关的单方努力成正比。
风暴为何只在上边刮
记者:审计不仅仅是中央的事吧,地方政府也有一个乱花钱的问题。但目前,“审计风暴”主要在中央部门刮起,而在地方却鲜有类似回应,这说明什么?
周士君:现行审计法规定,审计机关在向人大提供报告之前,必须就相同的审计事项向政府提供审计报告。在这种情况下,那些能掀起“风暴”或“旋风”的卖点,早已被审计机关的主管者“过滤”殆尽,所以地方审计机关的报告,一般很难出现像审计署那样的直击违纪问题的核心和痛处的亮点来。当然,其中也不排除一些地方审计机关有“明哲保身”的情形存在。
蔡霞:这是一个制度设计问题。我们国家的审计体制是这样的,地方各级审计机关既对本级人民政府负责,也对上级审计机关负责,上级审计机关从业务上对下级审计机关实行领导,在行政方面,人事关系方面是由本级政府负责管理。所以,让它来审计同级政府,显然会有诸多为难的地方。
记者:这样的双重领导体制,会不会影响地方审计的独立性?
蔡霞:当然会有影响。审计机关属地领导,很难监督地方的最高行政长官。道理很简单,刀刃砍不着刀把,自己不可能监督好自己。
记者:那怎么做才能保证审计的独立性?尤其在审计一些位高权重的政府部门的时候,如何保证审计的独立性?
蔡霞:任何形式的独立性都是有限的,不存在绝对的独立性,都是相对的独立性。另外,独立性体现在两个方面,一个是形式上的独立,即组织机构独立;另一个是精神上的独立,比如说审计长自己能不能做到客观公正,这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”,事实上承认了审计长有精神上的独立。审计长曾经表示,不断后路当不了审计长。其实,在世界上很多国家,当过审计长的人,以后再也不能任公职了,这是公职的最高境界。
不要把一切都交给审计
记者:有意思的是,被点名的部委的态度较往年有了变化,都迅速而平静地做出了回应,表现出一种不慌不忙的沉稳和老练,这种现象又该如何解读?
蔡霞:之前,审计报告没有公开过。当李金华刚刚开始掀起审计风暴的时候,社会首先感到的是震惊和错愕,在很长时间内不知道该如何做出反应,因为许多人无法判断这将带来什么后果。而今年的平静和沉稳,则说明部委们已经意识到“风暴”并不可能给他们造成实质上的“不良”后果。
周士君:这是一种典型的“抗药性”症状!其实这仍然是审计权威缺位引发的后遗症。
记者:是啊,如此下去,建立在“铁面审计长”个人勇气之上的“审计风暴”到底能刮多久,还真是个问题。
周士君:这也是我担心的问题,毕竟掀起如此强劲的“审计风暴”,其策动者是要付出额外的代价和个人风险的。若现在把“强项令”换成“太平官”,“审计风暴”也许当即就偃旗息鼓了。
蔡霞:可以肯定的是,如果现行审计体制、财政预算体制、监督体制等相关制度不发生相应的变化,“审计风暴”是不太可能这样刮下去的。我觉得这应该是我们下一步格外关注的方向。
记者:应该通过什么样的制度创新,才能从根本上解决伴随着审计风暴出现的一系列问题?
蔡霞:我觉得要解决这些问题,也不需要特别的制度创新,在现有的体制框架内就可以解决,即人大要真正有权管住钱袋子。政府每花一分钱都经过人大许可,不经过人大许可一分钱也不能花。此外,凡是人大通过的预算,都应该被视为法律,不经过人大允许擅自变更就要追究法律责任。而现在的制度是,人大实际上管不了预算。
周士君:预算体制的共有缺陷造成过大的预算漏洞,一些单位负责人在公费开支上有过于空旷的“自有裁量”空间。这些都是现行制度无法绕行的障碍。针对时下公共资金面临的风险,除了规范政府预算,使每一笔财政资金的流向都公开透明外,依法削减部门领导在公共开支领域的自由裁量权,健全包括引咎辞职制度在内的责任追究机制,更乃当务之急!
记者:今后政府预算是否应该公开化?这样审计工作是不是就会变得更容易一些,同时也便于让公众监督?
蔡霞:预算应该公开化,而且也必须公开化,接受公众和社会的监督,这不仅是建设公共财政的要求,也是根治财政腐败的不二法门。众所周知,财政预算不公开,容易导致职务腐败和决策失误现象的发生。比如,没有约束的接待费预算很容易导致“吃喝风”和贪污受贿;缺乏监督的工程预算则很容易导致政绩工程、腐败工程的上马等。所以,要防止预算腐败行为,就必须加强对财政预算的管理和监督。无疑,预算公开是实行有效管理和监督的必要前提。只有公开的监督寓于财政预算的全过程,才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。
周士君:政府预算不仅要公开透明,更需要细化。假若预算得不到细化,政府开支就会变得笼而统之,许多违纪支出也便含混其中,甚至瞒天过海,蒙混过关。在科学细化的基础上,人大及社会监督再行到位,审计工作当然也就容易了许多,甚至会变得无事可做。
审计风暴 风暴 审计 之后 什么
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