浅谈中国司法行政化倾向的历史缘由

 作者:刘斌    361

内容提要:今日中国"依法治国"已成为我国建设社会主义现代化的基本方略,法制建设取得了巨大的成就。从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。本文试就多个方面分析其原因之所在。

关键词: 司法行政化 依法治国 历史缘由

正文:
在今日之中国,"以法治国,建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展,我们的法制建设日新月异,取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣,法制建设为国家经济建设作出了很大贡献,从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。对此,很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究,取得了巨大成绩。但是,毕竟仁者见仁,智者见智,鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣,因此,不揣浅陋,谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状


1 、 法院运行体制行政化。随着法制改革的深入,人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响,从某种意义上讲,司法具有严重的行政化倾向。首先,法官的产生方式行政化。在中国,法官是国家公务员,其产生与行政官员一样。以院长为例,在中国法院院长由同级人大选举产生,受同级人大监督,对同级人大负责,任期与同级人大相同,如果在任期内有失职或其他严重问题,人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质,即一切权力属于人民,任何国家机关都是为人民服务的公仆,体现了社会主义民主集中制的原则。但是,我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性,每开一届人大,必换一班人马,司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位,院长往往从行政官员中选出,形成"院长出自法官之外"的局面,有人说,"十个院长,九个法盲"。对普通法官,《法官法》设立门槛太低,有大量的非专业人员进入,虽然也设立了一些保障措施,但并非是终身安全的,具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。
其次,法官内部存在众多的级别,酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定,法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分,形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下,法官的才能和品德是次要的,而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能,而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲,法官系统也存在着"首长负责制",即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。
2、 司法权定位行政化。我认为,在今日中国是没有独立的司法权。这个问题,我想从三个方面予以阐述。
首先,在中国的政治架构中,司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障,也就是说,司法权的设立不是基于司法权本身,而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念,法律是统治阶级意志的体现,社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志,因此,社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权,镇压敌对阶级和反动分子的反抗,维护安定团结的政治局面,为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中,全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权,行政机关是人大的执行机关,因此,行政权具有大量权力和部分立法权;司法权来源于立法权,当然也受控于它的执行机关了。因此,司法权不独立于行政权和立法权,并由公、检、法三家所分享,分工负责,共同为行政权服务。从某种意义上讲,司法机关是"准行政机关"。
其次,司法权对人大负有政治责任,同于行政机关。中国是"议行合一,人大至上"的政治制度,一切机关都要向人大负责。根据宪法规定,我国司法机关独立行使审判权,但是又规定司法机关向人大负责,人大可进行个案监督,也受检察院的法律监督。在实践中,还要接受同级党委的领导。在中国,不提"司法独立",只提"独立行使审判权"。显然,政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国,我们的司法机关要为社会主义现代化服务,促进精神文明和物质文明建设,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,维护党的领导,维护安定团结的政治局面。因此,不难理解,我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务,所谓,"经济要上,法律要让","调查摸底,主动收案"、"案子有了结,服务无止境",尤其是在历次"严打"斗争活动中,司法机关与行政机关合作办案,满足和迎合政治需要,简化程序,从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的,而不仅是法律目的。
最后,司法权沦为行政权的附庸,成为其一部分。在目前的中国,法院在行使审判权时,不仅要受地方权力机关的个案监督,还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且,在我国的政治实践中,法院必须接受同级党组织的领导,而地方党组织的领导往往就是地方政府领导,本着"为官一任,造福一方"的政治原则,地方官员必然会管理司法事务,为经济建设服务。这样,司法权由于既没有宪法上的独立地位,又在事实上接受行政权的主导,这就不可避免的会异化为行政权的一部分,而事实已经证明正是如此。
以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状,下面讨论起历史原由。


二、 中国古代司法的历史形态


孟德斯鸠说:"法律和它们的渊源,和立法者的目的,以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1) 依据现代法学,国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分,此三部分相互制衡、运作,共同推动国家机器的运转。那么,在古代中国社会,存在上述分权体制吗?由此,我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。
1、 皇权与司法权。今天,我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在,以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国,国家的雏形在夏朝已经出现,经商、周、春秋、战国,至秦汉而完备,中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中,皇权是至高无上的,它在本质上不受任何法律约束,具有无限的行使空间,"普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣","夫天下者,陛下之家也"。(2) 皇帝是真命天子,九五之尊,一切权力属于皇帝,皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说:"皇帝的威严光荣不但依靠兵器,并且须要法律来巩固"。(3 )先看立法方面,中国自古就没有类似近代西方的立法机构,更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉,这无论在理论还是在实践上都是。"法者,治之端也,君主者,法之原也"。(4) "是故君者,出令者也;臣者,行君之令而致之民者也。(5) ""皇帝临位,作制明法,治道运行,皆有法式。"(6) 在中国古代,任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来,首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面,皇帝是最高审判官,一切重大案件的终审都在皇帝那儿,皇帝哪怕再辛苦,也要牢牢掌握司法权,因为这是其专制的支柱和护符,一旦失去,皇权便失去保障。如汉代的"上请",魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立,明清时期的"会审",尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始,司法职能在中央虽然有了具体的分工,即刑部主掌司法行政(明清时转为专司审判),大理寺主管审判(明清时转为专管复核),御史台主职检察(明清时改为"都察院"),但三机关的各自活动或联合活动("三司推事"和"三司会审")都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制,其审判结果一律要奏请皇帝裁决,违者治罪。在中国古代,皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。
由上不难看出,在古代中国司法权完全是皇权的工具,直属于皇权,没有任何独立的地位;相反,司法是皇权的保障和支柱,直接为皇权的巩固服务。
2、司法与行政的关系。古代中国,司法与行政难以严格区分。因为在封建国家,权力是越集中越好,越有利于统治,大权旁落,谁会安心,"卧榻之旁,岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主,事无巨细,样样要管,臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构,如秦汉时的廷尉,秦汉以后的大理寺、刑部、御史台(明清时改为"都察院"),但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大,几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"(中书、门下、尚书)以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构,又可参与或主持审判,并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力,只是相对的职能分工有所不同,所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例,刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖,大理寺归刑部管辖,御史台归皇帝直接领导,均归属于行政。
在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律,刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能,其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。(7)地方长官代表皇上在地方上行使统治权,当然要事无巨细,统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令,都既是地方行政官,又是地方司法官。既要实施国家法令,又要维护地方社会的安定,"镇国家,抚百姓",维护封建统治。出现诉讼,则是诉讼的当然主审官,并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞,都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。
由此可见,司法在中国古代是不独立的,无论在中央还是在地方,它都只是行政职能的一部分,司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中,行政权是唯一的真正权力,行政囊括一切,为皇权服务。因为皇权是最高 行政权,中央是全国的行政中枢,皇权和中央在权力上意味着一切(立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分,没有独立的地位)。

三、 我国司法行政化的历史缘由


以上,我已论述了中国古代与现代司法的情况,现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点,历史是永远不会消失的,其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说:"中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。(8 )克罗齐曾说,"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续,今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家,历史的惯性是不会马上消失的,何况新中国成立不过五十余年!在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响,何其艰难。
行政为什么要干涉司法,为什么会干涉司法?我认为其原因如下:
首先,中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中,党中央处于政治核心地位,掌握着内政外交军事等最高权力,这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导,最高权力归代表全国人民的党,通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同,西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力,中央权力多元化,从而达到分权制衡。在中国,立法是党代表人民,将人民的意志上升为法律,用于管理国家;司法是党用于维护人民民主专政,镇压反动阶级的工具,为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民,进行社会主义建设,主要依靠行政力量来实行,因此,在我国,"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样,从中央到地方,我国政府实行党的一元化领导,司法权也和古代一样,是从属于党和政府的,要服从党和政府的领导,执行党和政府的有关决议。显然,在现阶段,我国司法在现行体制下较有成效的运转,与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。
其次,中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家,"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天,明德慎罚"、"以礼治国"等原则,至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中,权力的运行强调人的道德,而不是强调法律,特点是"有治人,无治法";在社会生活中,是"权大于法"而不是"法大于权",是"官本位",而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治,更无宪政,皇权支配着法权,官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律,古代法不是取消特权,而是予特权法律化、制度化,"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等,即是明证。在中央,是皇帝的人治;在地方,是行政官员的人治,司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同,法治难于实施,官员为了追求政绩,"以权压法,以言代法"、干预司法,法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统,使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念;而现实中国家的制度设计又提供了机会,因此,他们会自觉不自觉的插手司法。
最后,中国仍然是一个传统型社会的国家,特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失!一方面,国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说, 几千年来,中国就是一个人治主导、伦理至上的国家,民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过 程中因为现实斗争的需要使得这些方面,特别是政治权力一元,不是削弱,而是空 前地加强,个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律 政策至上"代替,所谓"加强纪律性,革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律,一切为了国家、一切为了社会主义建设,成为立国之基。尽管 也制定了一些法律、法规,但它们在革命实践中均未认真执行下去,倒是短期 成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面,无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体,国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸,因此,一国犹如一家,以安定为上;处理国民争讼如排解家庭纠纷,调解为主辅之以刑,以求和谐"(9)。中国人厌恶诉讼,视诉讼为畏途;统治阶级 也不鼓励争讼,视其为刁民。如此,法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题,因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度,显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、 结语

根据上述论述,可见,由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响,造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明,要改革现行司法体制,就必须考虑到历史传统的深远影响,否则司法改革是不可能稳步前进的。

注释:
(1)参见 孟德斯鸠著: 《论法的精神》。
(2)参见《明史 》卷二二九《海瑞列传》
(3)参见查士丁尼著:《法学阶梯》,商务印书馆 ,1989年版,第 页。
(4)参见《荀子·君道》
(5)参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》
(6)参见司马迁著:《史记·秦始皇本纪》
(7)(9)参见张中秋著 《中西法律文化比较研究》南京大学出版社 1991年版,第284页,第 340页。
(8)参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》


参考文献:
徐忠明著 《思考与批评--解读中国法律文化》,法律出版社。
孙万胜著 《司法权的法理之维》,法律出版社。
孙国华著《法学基础理论》, 法律出版社。
马作武著《清末法制变革思潮》,兰州大学出版社。
张文显著《法理学》, 法律出版社。
公丕祥著《东方法律文化的历史逻辑》,法律出版社。 刘斌
 司法行政 缘由 浅谈 倾向 司法 行政 历史 中国

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