美国公共行政理论的政策取向

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美国公共行政理论的政策取向
美国公共行政理论的政策取向
【 作 者】朱国云
【作者简介】作者单位:南京大学社会学系副教授 南京 210093
【内容提要】本文对美国公共行政的发展作了回顾。早期的美国公共行政坚守政治与行政分开的传统。到了20世纪60年代公共政策成为公共行政的主要研究内容。至今,注重公共政策的反映性与有效性及其执行与评估,仍是行政学研究的首要课题。
【关 键 词】美国公共行政/公共政策取向
【 正 文】
  由于美国的公共行政从早期开始就坚守政治与行政分开的传统,政策的制订、评估归于政治,而政策实施则由行政承担,因此,相当长的时期中,美国公共行政很少去关注研究公共政策。60年代以后,随着政治与行政相分立的观念被打破,公共行政理论则以公共政策为主要的研究内容。
      一、公共行政与公共政策的关系
    1.公共行政恢复对政策的研究
  本来公共政策是政治学家研究的对象。在美国60年代以前的公共行政理论中,由于威尔逊、古德诺的提倡,公共组织与公共政策的制订、评估是不相干的。1887年威尔逊在《行政的研究》一文中(注:Wilson, Woodrow. "The Study of Administration. " Political ScienceQuarterly, June 2, 1887, PP.197—222.)将政治学和行政学分开,认为政治学应负责决定和制订政策,而公共行政学则应负责执行政策。另一位行政学家古德诺则专门著书以论证政治与行政的分立。他认为美国宪法对权力的严格划分已经遭到破坏,因此,应当重新审视权力划分的理论,使之更切合实际。他主张将国家的权力运行分为“国家意志的表达”(  expression  of its  will)和“国家意志的执行”(execution of that will)。政治所考虑的是国家意志在政策中的表达, 行政则是注意国家意志的执行。(注:Goodnow,  Frank. Policyand Administration, New York: Macmillan, 1990 P.15.)
  当然,对这种把公共行政的功能仅仅归结为执行公共政策的观点,也有不少行政学家提出过质疑。比如怀特在40年代末就提出了政策与行政相互影响的看法。(注:White, Leonard D. Introduction to theStudy of Administration, New York: Macmillan, 1948.P13.)
  怀特指出,行政当局在公共行政中执行公共政策的主动性有日益增强的趋势。其原因是,行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量;政策在制订过程中也常常需要对文官加以咨询,听取他们的建议。而且,由于行政人员态度公正,具有专门技术,也的确提供有效的政策建议。由此,怀特甚至提议“行政部门有最好的机制可以用来制订真正的公共政策,从而避免特定的利益集团从中获取暴利”。
  到40年代末,行政学家亚伯雷比进一步综合各种批判政治与行政两分法的观点,(注:Appleby, Paul, Policy and Administration,University: University of Alabama Press, 1949.P.27,P.170. )指出,行政人员其实对政策的制订影响极大,他们可以用各种方法特别是运用行政裁量去影响决策过程,“行政人员作为政策的执行者将会持续地为将来立下规则,并且持续地决定这些规则的意义以及对行政的影响”。除此以外,行政人员亦能通过对立法的建议来影响政策的制订。
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